2012年10月26日，十一届全人大常委会举行第二十九讲专题讲座，环境保护部原总工程师环境科学学会副理事长杨朝飞主讲 摄影／李杰
上世纪80年代，家提出环境保护是基本策，90年代大力实施可持续发展战略。进入新世纪，和家提出树立和落实科学发展观，加快转变经济发展方式，建设生态文明，推动我环境保护从认识到实践发生了重要变化。 我环境立法进展 1.环境立法起步较早。我早在改革开放之初，就将环境立法纳入议事议程。1979年，全人大常委会通过了环境保护法试行。1982年宪法作出家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的规定。有关水污染防治大气污染防治海洋环保等法律也于八十年代初相继问世。同内其他部门立法相比，环境立法起步较早。 2.环境法律框架基本形成。截至目前，全人大常委会制定了环境保护法律10件资源保护法律20件。此外，刑法侵权责任法设立专门章节，分别规定了破坏环境资源保护罪和环境污染责任。颁布了环保行政法规25件。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，有关部门制定环保规章数百件，其环境保护部的部门规章69件。家还制定了1000余项环境标准。全人大常委会和批准签署了生物多样性公约等多边际环境条约50余件。最高人民法和最高人民检察还分别作出了关于惩治环境犯罪法律适用的司法解释。 3.环境保护主要领域基本有法可依。我环境法律制度框架已经基本形成，各环境要素监管主要领域已得到基本覆盖。在综合立法方面，制定了环境保护法环境影响评价法清洁生促进法循环经济促进法等；在污染防治领域，制定了海洋环境保护法水污染防治法大气污染防治法固体废物污染防治法噪声污染防治法等；在生态保护领域，制定了防沙治沙法野生动物保护法水土保持法自然保护区条例等；在核与辐射安全领域，制定了放射性污染防治法等。 4.环境保护主要法律制度基本建立。环境法律制度按其性质，可以分为事前预防行为管制和事后救济三大类。一是事前预防类，主要是指为避免经济发展生环境危害而设置的制度，是预防原则在环境立法的具体体现和适用,主要有环境规划制度环境标准制度环境影响评价制度三同时制度等；二是行为管制类，主要是指监督排污单位和个人环境行为的制度，其目的在于为环境监管提供可操作的执法手段和依据，包括排污申报登记制度排污收费制度排污许可制度总量控制制度等；三是事后救济类，主要是指对污染行为及其后果进行处理处置的制度，其目的是防止损害扩大分清责任和迅速救济被害方，包括限期治理制度污染事故应急制度违法企业挂牌督办制度法律救济制度等。同时，在生态保护方面，还建立了生态功能区划制度自然保护区评审与监管制度自然资源有偿使用制度自然资源许可制度等。 5.环境保护行政许可门类较为齐全。根据家法律法规和决定，各级环保部门实施了37项行政许可，涉及对项目建设环境管理，放射性同位素和射线装置监管，民用核设施民用核安全设备监管等的审批，以及排放污染物许可处置危险废物资质许可及其他特殊环保业资质许可等，覆盖了环保行政管理的主要领域。 6.环境法律制度与环境行政许可发挥了重要作用。在实施环境影响评价制度方面，十一五期间环境保护部对涉及两高一资的822个项目环评作出不予受理不予审批或暂缓审批等决定，涉及投资3.2万亿元。在实施三同时制度方面，2010年我建设项目三同时执行率达到98，完成有关验收项目环保投资2000多亿元，带动了我环保治理水的整体提升。在实施排污收费制度方面，2011年全排污收费突破200亿元，从1978年至今累计收费达2042.3亿元,为环保事业发展提供了专项资金。在实施核安全监管制度方面，对15个运行核电机组兆瓦和26个在建核电机组兆瓦进行有效独立的监管，为核电健康发展提供了安全保障。 多年，全人大及其常委会高度重视环境立法工作，每年办理大量的环保议案，并组织指导有关部门办理人大代表建议，听取政府环保工作汇报，开展多次立法调研和执法检查，推进环境立法，督促落实各项环境法律法规，有力地推动了我的环境法制建设。 我环境问题及成因分析 一我当前面临的主要环境问题 我环保事业起步于20世纪70年代。40年，围绕水体大气噪声土壤与固体废物生态核与辐射等领域，开展了持续深入的环境保护和生态建设，环保工作取得积极进展。十一五期间，在能源消费和民经济年均分别增长6.6和11.2的情况下，二氧化硫化学需氧量排放量分别下降14.29和12.45，超额完成减排任。全地表水控断面水质优于Ⅲ类的比重提高了14.6，全城市空气二氧化硫均浓度下降26.3。尽管我环保事业取得了长足进步，但是环境恶化的趋势尚未根本遏制。当前我主要面临八大突出的环境问题 1.水体污染依然严重 全部分地表水水质污染较重，湖泊水库富营养化问题十分突出。2011年，在家水系监测的469个控断面，劣V类水质占比达13.7，基本丧失水体功能，50％以上的湖泊水库出现了富营养化。水体纳污大大超过环境承载力。2011年，我废水化学需氧量COD排放总量为2499.9万吨，仍然是影响水环境质量的重点污染物。地下水超采和污染问题凸显。年，全地下水年均超采215亿立方米，超采区面积达到19万方公里，200个开展地下水水质监测的城市，55的地下水监测点位水质较差甚至极差。部分地区饮用水水源地水质安全受到威胁。海洋污染风险增大。部分海湾河口生态破坏严重，溢油赤潮绿潮等重大海洋污染事故时有发生。 2.空气污染日趋复杂 目前，我城市群出现了煤烟型与机动车尾气污染存的复合型污染，具有明显的局地污染和区域污染相互交融多种污染物相互耦合的特征。区域整体环境质量呈恶化趋势，光化学烟雾大气灰霾和酸沉降污染频繁发生。 城市灰霾天气加重。2011年，在325个地级以上城市，空气质量超标城市比例为11。室内空气污染显现。一些城市民居和办公建筑的甲醛苯颗粒物霉菌人造纳米材料等室内空气污染令人担忧。酸雨问题依然突出。2011年，在监测的468个市县，有227个市县出现酸雨，占48.5，酸雨区约占土面积的12.9，其重酸雨区占有很大比重。空气污染严重影响居民身体健康。2011年，世界卫生组织发布世界城市空气质量报告，在91个家我排名倒数第15位。科学数据证明，PM2.5与肺癌哮喘等疾病相关。世界银行报告认为，2009年因PM10污染引发公众发病和过早死亡造成的健康损失占民总收入的2.8。PM2.5和臭氧等二次大气污染源广泛，成因复杂，治理难度大，治理期长。 3.噪声污染成为群众的投诉热点 我噪声污染日益突出，已成为仅次于水污染和大气污染的第三大城市公害。2011年，全仍有22.1和23.9的城市区域重点城市区域噪声超标，城市道路交通噪声群众反映强烈。与2010年相比，全城市声环境的达标率出现下降态势。夜间噪声扰民问题较为严重。2011年，全城市各类功能区声环境质量夜间达标率为66.4，低于昼间达标率23个百分点。噪声污染纠纷频发，扰民投诉居高不下。 4.土壤污染影响深远 有关研究报告显示，全受重金属污染耕地达3亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存和毁田200万亩，合计约占总耕地面积的五分之一，由土壤污染派生的食品蔬菜安全问题日益严重。 5.重金属危险废物危险化学品和持久性有机污染物污染问题凸显 当前，我逐步积累的重金属污染危险废物危险化学品和持久性有机物污染进入突发性连锁性区域性的高发阶段，成为损害群众身体健康的重要因素。重金属污染问题严重。2011年，27个地表水控断面出现重金属超标现象。全274个污染企业监测结果表明，土壤重金属点位超标率最高的为镉；9类重金属重点行业，金属与非金属采矿冶炼与加工业的土壤重金属超标率高达53.8。危险化学品及持久性有机污染物问题凸显。在全排查的4.46万家化学品企业，72分布在长江黄河珠江太湖等重点流域沿岸，距离饮用水水源保护区重要生态功能区等环境敏感区不足1公里的占12.2，距离人口集居住区不足1公里的占10.1。我电子废弃物工业固体废物医疗废物和危险废物生量持续增加。非法利用处置现象突出，环境污染严重。如广贵屿地区长期非法拆解电子废物，当地空气水体和土壤受到二恶英重金属等严重污染。 6.环境风险呈上升态势 因环境污染损害群众财和健康而引发的群体性事件越越成为影响社会稳定的突出问题。1996年以，环境群体性事件数量以年均29的速度递增。重特大环境事件高发频发。2005年以，环境保护部直接接报处置的事件927起，重特大事件72起，其2011年重大事件比上年同期增长120。特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。 7.生态系统退化令人担忧 我区域生态系统破坏严重，生物多样性减少，生态服功能整体下降，生态灾害加重，生态系统呈现出由结构性破坏向功能性退化演变的态势。我是世界上人均生态资源稀缺的家之一。生态足迹报告2010显示，我生态足迹增加的速度远高于生物承载力的增长速度，是生物承载力的2倍以上。19852008年，除西藏内蒙古新疆与青海四个省生态盈余外，其余大部分省份长期生态赤字。生物资源濒危问题日益突出。据物种红色名录2004评估无脊椎动物受威胁的比例为34.74，脊椎动物受威胁比例为35.92，植物为7086，越越多的物种受到灭绝的威胁。普氏野马高鼻羚羊等物种在20世纪已经灭绝，年分布于长江下游的白鳍豚基本灭绝，江豚也濒于灭绝。外物种入侵现象日益增多，严重危害了我陆地和海洋生态系统。 陕西延长石油钻井队 摄影／王磊 8.农村污染问题更加突出 第一次全污染源普查结果显示，农业源排放的化学需氧量达到1324.09万吨，占全排放总量的43.7。总氮总磷的排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，占全排放总量的57.2和67.4。化肥农药不合理使用问题突出，农药的有效利用率为30－35，化肥的有效利用率为40左右。农村畜禽养殖污染凸显，化学需氧量总氮和总磷排放总量分别为1268.26万吨102.48万吨和16.04万吨。农村环境污染严重。城市和工业污染向农村转移趋势加剧，一些城郊接合部成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地。农村饮用水不安全现象突出，有2.98亿农村人口饮水不安全。农村环保基础设施薄弱。全4万个乡镇60多万个行政村大部分没有环保基础设施，每年生生活污水90多亿吨，生活垃圾2.8亿吨，不少地区还处于垃圾靠风刮，污水靠蒸发的状态。 二环境问题的成因分析 资源相对不足环境容量有限，已成为我情的基本特征，资源与环境问题成为发展的最大制约瓶颈。伴随着我追赶型经济发展模式与30多年快速发展，结构型压缩型累积型耦合型的环境污染相交织，环境问题集显现，环境损害呈上升态势。环境经济核算研究报告2009显示，20042009年，我经济发展造成的环境污染代价持续上升，六年间增长了89.5；2009年环境污染和生态破坏损失合计.2亿元，较上年增加9.2，约占当年GDP的3.8。我面临的资源问题比世界上任何家都突出，面临的环境压力比任何家都大，解决起也比任何家都困难。 上海崇明岛海边挖沙船 摄影／王磊 我环境问题的成因是复杂的综合的多方面的，包括经济增长方式粗放体制机制尚不顺畅公民环境意识不高科技水整体落后经济水尚处于际业分工的低端等重要方面，这是众所知的。下面我仅就干部政绩观法制建设市场机制和公众参与等问题汇报如下看法 1.GDP唯上的政绩观尚未根本扭转是牺牲环境换取经济增长的内生性原因 长期以，一些地方仍是重经济发展，重速度重规模重眼前；轻资源环保，轻效益轻创新轻长远，以GDP论英雄，急功利，导致环境与经济综合决策失误行政不作为和行政干预环境执法等现象长期存在。环保部门面对地方保护主义的干扰，在执法顶得住的站不住，站得住的顶不住的问题尚未得到解决。 一些地方片面强调营造宽松的发展氛围，有的对工业园区重点企业实行封闭式管理挂牌保护，出台企业宁静日等土政策，不准执法部门进园区厂区检查，干扰正常执法；有的在进行决策时，未严格依法行政，环境信息不透明忽视公民的环境知情权参与权，引发一系列群体性事件；有的对环境违法行为睁一只眼闭一只眼，遇到问题相互推诿，避重就轻，行政不作为或者乱作为。一些地方以牺牲环境换取经济发展，片面追求GDP,不履行环境责任或履责不到位，已经成为制约资源环境保护的重要原因。 2.违法成本低守法成本高是环境违法行为屡禁不止的制度性原因 我环境法制建设取得了长足进展，但随着环境保护与经济发展矛盾日益突出，环保监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出一是不断完善的市场经济体制与缺乏有效法制手段经济手段管理环境的矛盾日益显现；二是建设法治政府法治社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；三是群众环境维权意识增强跨界损害事件增多与民事赔偿调处能力滞后的矛盾日益凸现；四是环境违法现象普遍环境纠纷群体性事件增多与环保法律法规操作性不强执法不力的矛盾日益加剧；五是群众环境信访案件走向复议复议案件走向诉讼的快速变化趋势与有关部门对行政复议工作的认识不高司法诉讼渠道不畅通的矛盾日益明显；六是家对环境法制的更高要求与相关的基础性研究机构设置以及执法能力不强执法不到位等问题不相适应的矛盾日益加大。 环境法制最突出的问题，就是违法成本低的问题长期没有得到解决。这既有立法不足的问题，也有行政执法司法不到位的问题。 一是行政处罚普遍偏轻。环境影响评价法规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。大气污染防治法对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；水污染防治法对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30以下。2011年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题恶臭气体排放大大超过家标准，硫化氢气体超标千倍，氨气超标20倍；污水排放超过家标准，氨氮超标2倍多，COD超标10倍。哈药集团2010年营业收入达125.35亿元，利润13.14亿元，虽然被依法罚款123万元，也仅为企业年收入的万分之一。2010年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法判处罚金3000万元，其还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我几十年开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的千分之三。环保罚单开出后，资本市场看到紫金污染门责任追究收尾，利空出尽，紫金矿业的股票立即涨停，当日成交额高达14.52亿元之多。 二是行政执行缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有停止建设停止生使用责令限期恢复使用治污设施责令停业关闭等，但在基层却难以有效执行。当前，环境案件的执行绝大部分都要申请法执行，法执行除受司法体制地方保护主义影响外，还存在着执行期限较长力度不大等问题。案件处理后要等待复议诉讼期满，还要通过法的立案审查听证裁定等程序，时间跨度长，而法系统也很少为环境案件运用先予执行等强硬手段，致使违法污染行为得不到及时纠正。 三是环境民事赔偿法律制度不健全。追究环境民事赔偿责任对于制裁环境违法行为，保护家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我环境民事赔偿相关法律及配套制度不健全，环境民事案件立案难举证难审判难执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究，多以行政处罚和行政调解结案，通过司法途径追究法律责任的很少。 四是环保官司难打。我的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择信访或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另一方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。十一五期间，我环保系统受理环境信访30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。2003年至2008年，全各级法审结环境资源案件民事案件件，仅占同期审结民事案件总数的0.04。在环境污染损害纠纷的处理，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化污染损害因果关系难以判断环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。 五是生态环境损害难获赔偿。环境公利益损失的索赔缺乏明确法律支撑，生态环境服功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。2010年英石油公司BP在墨西哥湾发生漏油污染事件，由于担心受到法律的严厉制裁，设立了200亿美元的赔偿基金用于赔偿污染受害者和海洋生态环境损失。而我年发生了一系列重大环境污染事故，20052012年先后发生的松花江污染事故大连海岸油污染事故福建汀江污染事件广西龙江镉污染事件等，至今均未被追究环境公利益的损失赔偿。 3.资源低价环境廉价是导致环境持续退化的基础性原因 资源低价就会过多使用和消耗资源，造成资源的浪费；环境廉价就会出现毫无节制的排放污染物，加剧环境污染趋势。我社会主义市场机制发育还不完善，计划经济时期在资源与环境方面的政策影响依然长期大量存在。由于资源低价环境廉价甚至无价，企业缺乏节约资源保护环境的内生动力和外在压力，其资源利用成本和环境污染成本往往被社会化或外部化，不仅引发了资源环境的危机，客观上也助长了粗放型的开发方式生方式和消费方式。以稀土资源丰富的赣州为例，该市因稀土开采造成了触目惊心的环境污染和生态破坏，所需的污染治理和生态修复费用高达380亿元，而2011年江西省51家主要稀土企业全年利润仅64亿元，这已经是稀土价格上涨4倍后的结果。也就是说，该地稀土资源开发的经济收益很难弥补环境污染治理和生态修复的成本，有关企业的环境资源成本都被转移出去，最终只能由全社会和后代人承担。 白洋淀 摄影／王磊 导致资源低价环境廉价的主要原因有一是长期以，人们对资源环境的价值认识不足，认为资源环境取之不尽用之不竭；二是在各项经济发展战略发展计划和经济政策之，未体现资源环境价值,污染治理生态恢复成本与市场价格相背离，市场机制难以发挥合理配置资源环境要素的基础性作用；三是在政府部门之间缺乏协调合作机制，自然生态系统的整体性与行政管理系统的分割性存在矛盾，地区利益部门利益集团利益之争又限制了适应市场经济的政策出台；四是许多政府官员长期惯依赖于计划经济条件下的行政手段，而不愿使用也不会使用市场手段经济手段；五是资源环境经济政策研究能力普遍不足。 浙江宁波穿山风电项目 图CFP 4.公众环境诉求表达不畅是环境群体性事件高发的社会性原因 环境信息公开是公众环境诉求表达的前提条件。目前我环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强，公开内容有限，难以满足公众需求。一些企业环境责任意识较低，不愿公开环境信息，甚至隐瞒环境污染信息，企业违法排污行为得不到公众有效监督。2012年四川什邡市百亿元钼铜项目是家地震灾后重建的重点项目，各项审批手续齐全，治污措施有保障。但由于前期对公众宣传解释工作不到位，造成了部分群众的强烈反对，最后该市以群众不了解不理解不支持为由，宣布永远放弃该项目建设。 对策建议 基于对环境问题成因的上述分析，特提出如下建议 一强化政府责任，健全约束和规范政府环境行为的法律制度 环境问题是随着经济发展而生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达家的经验表明，通过环境立法明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系根治环境问题的关键措施。很多发达家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规，以协调经济发展和环境保护的关系。比如美和欧盟的家环境政策法日本的环境基本法加拿大的环境保护法韩的环境政策法英的环境法等，都为协调经济发展与环境保护的关系，发挥了非常重要的作用。 为此，建议以修改环境保护法为契机，紧紧围绕落实政府对环境质量负总责的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为乱作为干扰环境执法等的突出问题，创建或强化一批制度与机制，主要包括五大类和若干个具体的制度与机制一是科学决策类，如战略与规划环境影响评价环保规划主体功能及环境功能区划环境标准区域限批与行业限批等。二是实施执行类，如环保目标责任制强制淘汰重污染企业补偿机制环保基础设施建设制度跨界环境问题协调解决机制区域生态补偿制度环境应急管理及信息通报制度等。三是保障措施类，如环境经济政策跨行政区的环境监督制度环境法律救济制度多部门联合执法机制环保能力建设环境教育等。四是监督机制类，如人大监督政府政协民主监督政府政府内部的层级监督与同级监督信息公开和公众参与司法监督媒体监督等。五是责任追究类。通过一批法律制度的建立与实施，将政府的环境保护责任真正落到实处。 二严格追究污染者的环境责任，切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题 违法成本低，守法成本高是影响环保法制建设健康发展的重大障碍。违法成本低必然降低法律的威严和效率，导致违法排污屡禁不绝；守法成本高势必淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。强化环境损害赔偿，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益维护社会公和正义的重要措施；又是解决违法成本低问题的根本出路。 首先，以制定环境损害赔偿法为重点，完善环境损害救济的法律制度。应在现行侵权责任法规定的基础上，通过制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体赔偿责任范围责任承担方式救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的技术支撑。 其次，建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价。1980年，美会针对历史遗留的大量的污染土地的严重问题，专门通过了超级基金法。该法一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是企业经营者及权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展的所有曾经获益者，都必须承担同的连带责任。事实上，这是一种无限责任，即如果污染责任方无力负担其依法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用时，有关控股或参股的组织和个人，向其贷款借款及销售过保险的组织和个人，均有可能成为被追究责任的对象。美超级基金法实施后，不仅有一批污染企业倒闭破，而且还有一批银行保险公司因环境损害赔偿而倒闭破，从而大大强化了法律制度的权威，提高了人们的环境责任意识。 我应借鉴发达家的经验，加大对污染企业的行政处罚行政强制民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。 三强化环境执法，充分发挥司法体系的保障作用 司法作为社会秩序与稳定的基石，是解决社会纠纷的重要防线，也是解决环境问题的重要手段。发达家解决环境问题的成功经验之一，就是建立了严格完善的环境法律体系以及完整有效的司法模式，采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段，惩处环境违法行为，解决环境纠纷。 强化司法救济途径，倡导更多使用司法途径解决环境纠纷，是环境法制建设的重要任。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理司法救济不力和比例偏低的问题。一是及时妥善处理环境损害赔偿纠纷，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；二是加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为得到应有的制裁；三是通过行政诉讼等渠道，监督政府依法履责，规范政府行为，推动法治政府建设；四是建立健全环境公益诉讼制度，及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益诉讼；五是在总结贵阳昆明无锡等地环境法庭实践的基础上，完善环境审判体制机制，提高环境案件专业化审判水，从根本上解决环境案件立案难举证难审判难执行难等问题。 同时要从建设社会主义法治家和法治政府出发，规范行政执法，改变过度依赖长官意志和行政手段的执法方式，改变以罚代管以罚代过的工作方法，改变运动式的行政执法模式。 四发挥市场配置资源环境要素的基础性作用，改变资源低价环境廉价的局面 资源低价环境廉价是资源浪费与环境污染的基础性原因。只有纠正在资源环境价格方面的错误市场信号，建立充分反映市场供求资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，才能将资源环境成本真正内部化，避免排污者将污染成本转嫁给社会，才能使节约资源保护环境真正成为人们的自觉行为。 为此，建议应当继续完善以下环境经济政策 一是推动财政政策的生态化调整。建立财政支持绿色发展稳定增长的资金机制；创新财政手段，设立基金补贴免贷奖励贴息担保等市场手段，弱化以专项资金管理为代表的行政手段管理色彩；发挥财政投入的效益，建立和地方事权明晰的多级投入机制。 二是完善有利于资源节约环境保护的税收体制。包括取消不符合节能环保的品技术工艺等出口退税政策，配合节能环保调整消费税，对环保节能业现代服业给予所得税方面优惠等。特别要结合家的结构性减税工作，改革资源税开征环境税，逐步提高税率，强化税收的行为调控功能。 三是改革环保收费与环境价格政策。完善城镇污水和垃圾收费政策脱硫脱硝电价的价格政策处理处置污染物的收费制度；深化推进水资源电价煤炭石油天然气等关键性资源品的定价机制改革,按照市场化定价的原则，逐步改变政府直接控制价格的做法，在重要资源价格形成机制的改革上取得实质性突破。 同时完善绿色金融绿色贸易政策，建立健全生态补偿机制，深化农村环保以奖促治和以奖代补政策等。 五实行谨慎原则，建立严格的环境风险评估制度 谨慎原则是际社会在环境立法普遍遵守的基本准则，这是因为环境损害具有很大的滞后性和不确定性。环境损害主要包括两大类，一类是可以被科学证实的环境损害，如水体空气土壤等的环境污染损害；另一类是尚未被科学充分证明的潜在环境损害。由于生态系统高度复杂，人类对于科学知识的掌握仍具有相当程度的局限性，许多环境损害目前还难以被科学地证明，但不排除将发生的重大可能。如大量排放温室气体引进外物种转基因技术纳米技术新化学品的应用以及大型工程建设和人类活动等带的环境损害，目前还没有完全被科学证实，但如果不谨慎应对，不对潜在的风险进行评估，一旦损害真正发生，再去考虑应对措施，一是代价将会相当高昂，二是可能为时已晚。为防止潜在的不确定的环境风险或者对人体健康的损害，许多际环境公约条约和议定书和发达家的法律法规都采用了谨慎原则，并且为此普遍建立环境风险评估制度，即在没有充分的科学依据证实其对环境和人体健康无害的情况下，需要谨慎地采取预防性措施，避免潜在的环境风险和健康风险。这些理念和原则已成为际社会在环境保护领域的识。如气候变化框架公约等际环境公约条约多次重申或者援引了这一原则。 为此，建议我也应当将谨慎原则作为环境立法的基本理念，渗透贯穿于环境法律法规，建立健全环境风险评估制度，确保谨慎原则的充分体现。 青海湖 摄影／王磊 六推动信息公开与公众参与，完善多元化的环境监督体制 公众参与是解决环境问题不可替代的力量。除了政府自上而下的推动和引导外，际先进经验表明，环境保护还要依赖公众自下而上的参与。在一定意义上，公众监督是政府监督的补充和延续，公众监督不仅可以强化对污染企业的环境监督，弥补政府监管力量的不足；同时还可以监督政府工作，使其认真履责。我应当从现行的政府主导型的环境管理模式向包括政府企业公众和社会组织在内的主体多元化合作的监管模式转变。 一是加快环境信息公开的步伐。信息公开是家政治体制改革的一个大趋势。一方面要进一步扩大政府环境信息主动公开的范围，规范和畅通依申请公开的渠道；另一方面要强化企业环境信息公开的责任，要求企业全面真实客观及时地公开环境信息，确保公众的知情权参与权监督权及寻求法律救济等权利的行使。 二是建立和完善公众参与机制。进一步完善环境立法规划重大政策和重点建设项目环评等的听证制度，扩大听证范围，规范听证程序；探索实行社区环境圆桌对话机制，建立政府企业公众及时沟通等对话协商解决的机制和台。真正实现公众参与环境保护的真实性科学性广泛性代表性，畅通公众环境权益诉求的表达机制。 三是充分发挥社会组织参与环境保护的作用。社会组织参与环境保护是打破政府包办社会管理格局的重要措施，是社会文明进步的具体表现。因此，在行政管理体制改革，应将社会公事管理的权限和责任从传统的政府职责适度分离出，鼓励社会组织承担环境责任，参与环境保护。 推进生态文明建设，是涉及生方式和生活方式根本性变革的战略任，应当把生态文明建设的理念原则目标等深刻融入和全面贯穿到经济政治文化社会建设的各方面和全过程。为此，我们要积极探索代价效益好排放低可持续的环境保护新道路，进一步提高我生态文明建设的整体水。 本文为十一届全人大常委会第二十九讲专题讲座讲稿
